Diritto alla salute e economia

Ultima parte: dai “conti in ordine” alla sanità “post-pandemia”.

L’esplosione pandemica con le tragiche conseguenze in termini di perdite di vite umane, le misure adottate per farvi fronte e la connessa crisi economica e finanziaria hanno posto i singoli paesi membri e l’Europa di fronte all’esigenza di mettere in atto ed accettare una deviazione temporanea dagli obiettivi finanziari prefissati, secondo quanto previsto dal “Fiscal Compact” per i casi d’emergenza. L’Unione Europea ha messo in campo misure straordinarie per il sostegno alla ripresa e questo è sembrato un segno del mutare dei tempi. Nel momento in cui si scrive, si sta discutendo in sede europea una riforma del Patto di stabilità e degli stessi Trattati europei. Non ci occuperemo in questa sede di questi aspetti né di quelli legati alla crisi delle materie prime, ai conflitti bellici, all’introduzione del c. d. regionalismo differenziato in quanto concorrono in misura minore a chiarire il nesso tra l’attuale condizione del sistema sanitario nazionale e le scelte di politica economica e di finanza pubblica sin qui adottate. In riferimento a queste ultime, tenuto conto che l’Italia così come gli altri paesi dell’area euro, con la transizione alla moneta unica non ha più potuto fare affidamento sulla regola del cambio per contrastare le fasi cicliche avverse ed è stata dunque “costretta” a conseguire cospicui avanzi primari per far convergere il rapporto debito pubblico/PIL nel rispetto della regola del pareggio di bilancio, è possibile concludere che, stante la bassa crescita del PIL registrata nel corso del decennio 2010 – 2019, sia le Regioni che i governi hanno concorso a diminuire le risorse destinate al settore sanitario. Appare, altresì, chiaro come il nuovo sistema di finanziamento della sanità basato su costi standard abbia costituito la base per l’attuazione dei predetti ridimensionamenti al budget per la spesa sanitaria.

Oggi la spesa sanitaria è tenuta sotto controllo grazie a un modello burocratico che vede al vertice istituzioni e regole europee.
Nell’epoca pre-covid ciò ha consentito di salvaguardare i conti pubblici in un periodo di declino, ma un futuro incerto bussa alle porte e può mettere in discussione questo paradigma.

Possiamo affermare che il percorso seguito sino al 2020 nella direzione del federalismo fiscale ha avuto due importanti conseguenze sulla sanità, la prima è stata la creazione di un Sistema Sanitario Nazionale multilivello, che può essere anche definito come l’insieme di 20 diversi sistemi sanitari; la seconda è stata il controllo multilivello (enti decentrati – Stato – Europa) della spesa sanitaria in un periodo lungo caratterizzato da stabilità, ma anche da una crescita economica così scarsa da configurarsi come un sostanziale declino. Poiché la situazione di debolezza politica venutasi a creare a cavallo tra la fine degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90 aveva prodotto governi che non avrebbero avuto il consenso e la forza necessaria per frenare l’indebitamento, è ragionevole ritenere che la gestione regionale della spesa sanitaria nell’osservanza dei vincoli esterni abbia impedito un grave depauperamento delle finanza pubbliche, distogliendo le responsabilità politiche dai governi centrali. La rigidità dei vincoli europei tuttavia ha fatto sì, da un lato, che in un lungo periodo di crescita insufficiente i governi riducessero la spesa per raggiungere i parametri di convergenza anche attraverso l’abbassamento del “fabbisogno sanitario nazionale standard”, dall’altro, che essi introducessero il principio secondo cui in mancanza di copertura finanziaria le prestazioni possono anche essere poste a totale carico dell’assistito. Certo è che sono molteplici gli spunti di riflessione sul contrasto irrisolto tra i principi espressi dagli articoli 32, 117 c. 2, lett. m) e 120 della Costituzione e dalla l. n. 833/1978, i quali contengono precetti morali in senso lato e garanzie del raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni, in confronto al dettato dell’art. 13 del d.lgs. n.68/2011: “Nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi assunti dall’Italia in sede comunitaria, nonché della specifica cornice finanziaria dei settori interessati relativa al finanziamento dei rispettivi fabbisogni standard nazionali, la legge statale stabilisce le modalità di determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale [….]” che pospone il “fabbisogno sanitario nazionale standard” da determinarsi con legge statale, al rispetto dei vincoli comunitari ai quali anche le Regioni sono tenute ad attenersi. Emerge il tema della ricerca dell’equilibrio fra gli imperativi dello Stato sociale e i vincoli della finanza pubblica. E’ doveroso domandarsi, ad esempio, se la strada che stiamo percorrendo sia la migliore in assoluto a partire dalla fatto che i criteri di determinazione dei costi standard non sono esenti da perplessità essendo basati esclusivamente sulla popolazione senza legare direttamente i Livelli Essenziali di Assistenza ai fabbisogni. D’altra parte è lecito, in una prospettiva futura, porsi anche una domanda sul significato e valore intrinseco dell’equilibrio economico, il quale non necessariamente coincide con un livello ottimale di spesa.

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Diritto alla salute e economia

Parte Seconda: dal nuovo Titolo V al pareggio di bilancio

Nel 2001, in attuazione del principio di autonomia finanziaria stabilito dall’art. 119 della Costituzione, il Titolo V della Carta venne modificato costituzionalizzando il federalismo fiscale. L’idea di fondo, che sposava le esigenze di oculata gestione della spesa a favore della tenuta dei conti pubblici, era che lo spostamento di una parte della potestà fiscale agli enti territoriali avrebbe assicurato, mediante una più diretta rappresentanza, una maggiore responsabilizzazione degli organi di governo degli enti decentrati in relazione al reperimento delle risorse necessarie al loro finanziamento, e un migliore utilizzo delle risorse disponibili. Nell’arco temporale che va dal 2010 al 2019 la crescita economica italiana fu bassa. Per questa ragione le risorse destinate alla sanità subirono una contrazione in rapporto al Pil. I governi che si sono succeduti nel periodo considerato, ancorché abbiano aumentato in termini nominali la spesa sanitaria, hanno dotato il servizio sanitario nazionale di un finanziamento inferiore persino all’inflazione media annua, realizzando un sostanziale definanziamento per un importo stimato in 37 miliardi di euro. Alla vigilia di quel decennio venne emanata la l. n. 42/2009, cd. “delega sul federalismo fiscale”, che responsabilizzava tutti gli attori istituzionali nell’esercizio del potere di spesa fissando i criteri generali per le politiche finanziarie quali il rispetto dei vincoli di bilancio imposti dai trattati internazionali (art. 17). Il decreto legislativo attuativo n. 68/2011 sanciva a decorrere dal 2013 la “soppressione” dei trasferimenti in favore del c.d. fabbisogno sanitario nazionale standard determinato annualmente, con una scelta politica in senso proprio. Inoltre, stabiliva una suddivisione tra le funzioni rientranti nei livelli essenziali delle prestazioni (cd. “L.e.p.”) di cui all’art. 117, comma2, lett. m), Cost. il cui finanziamento integrale veniva garantito, e le funzioni non essenziali.

Nel 2001 il Titolo V della Costituzione viene modificato all’interno di un processo di trasformazione dello Stato in senso federale che è tutt’ora in corso Il conferimento di funzioni e competenze alle Regioni si è rivelato un formidabile strumento di controllo della spesa pubblica, anche sanitaria.

E’ bene ricordare che nell’ottobre del 2009 la Commissione europea avviava una procedura per deficit eccessivo nei confronti dell’Italia, indice dell’inefficacia dei meccanismi interni utilizzati sino ad allora a contenere la spesa. Nel biennio 2010-2011 i paesi mediterranei dell’Unione Europea – tra i quali l’Italia, con la c.d. “crisi dello spread” – venivano colpiti dalla crisi del debito sovrano. A questa crisi, le istituzioni comunitarie risposero con un aggiornamento del Patto di stabilità e crescita che tra le altre cose prevedeva un irrigidimento dei vincoli di finanza pubblica e del relativo sistema sanzionatorio, con l’adozione del “Six pack”. Impegni tutti puntualmente assunti dal nostro paese con la sottoscrizione del c.d. Fiscal Compact (2 marzo 2012). Tale accordo vincolava le parti ad avere un bilancio pubblico in pareggio o in avanzo e, relativamente all’andamento della spesa pubblica, poneva la c.d. regola sull’evoluzione della spesa, un dispositivo che collegava l’aumento del tasso di crescita della spesa pubblica al tasso di crescita del PIL potenziale. Sulla base dei dati forniti dalla Ragioneria Generale dello Stato, nel periodo che va dal 2013 al 2019, (ossia fino alla circostanza eccezionale della pandemia da Covid-19 che ha comportato una sospensione controllata del Patto di stabilità), il rapporto indebitamento netto/PIL in Italia è stato inferiore al 3%. Peraltro, nel maggio 2013 il Consiglio Europeo abrogava la decisione sul deficit eccessivo per l’Italia per sopravvenuta ed integrale correzione dello stesso e da allora nei confronti del nostro Paese non è stata più attivata una procedura per deficit eccessivo. L’Italia ha avuto finalmente i “conti in ordine”.Tutto ciò è stato possibile grazie al coordinamento e l’equilibrio della finanza pubblica raggiunto con l’impianto federalista che ha reso gli enti territoriali, comprese le Regioni, corresponsabili del raggiungimento degli obiettivi assunti dall’Italia in sede Europea. Tale responsabilizzazione è stata realizzata estendendo agli enti territoriali i vincoli di bilancio imposti al Governo nazionale. In particolare, la partecipazione delle amministrazioni regionali agli obiettivi di finanza pubblica assunti dall’Italia in sede europea è avvenuta dapprima in base al c.d. Patto di stabilità interno, che poneva sanzioni a carico degli enti inadempienti per la quota ad essi imputabile. Successivamente, con la sottoscrizione del “Fiscal compact” nel 2012 e del c.d. principio di pareggio di bilancio, per Regioni ed altri enti locali l’equilibrio finanziario si considera rispettato se, in sede di rendiconto, viene conseguito un risultato di competenza non negativo, ossia se le entrate accertate risultano pari o superiori alle spese impegnate. Fermo restando che il mancato obiettivo del pareggio di bilancio determina l’applicazione di pesanti misure sanzionatorie e dei c. d. piani di rientro. Pare evidente che l’evoluzione in senso federalista del nostro Paese abbia conseguito nel periodo 2013 – 2019 l’obiettivo del concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico. Gli obiettivi di bilancio sono stati raggiunti grazie a una politica di stanziamenti oggettivamente insufficienti anche per quanto riguarda la sanità. Le ricadute sociali di questo rigido controllo della spesa (mancati investimenti, assunzioni, ecc.) non hanno tardato a presentarsi agli italiani sotto forma di disservizio cronico – se non di mancato funzionamento – che affligge molti settori della la sanità pubblica.

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In questo articolo si cerca di analizzare la distribuzione dei Fondi Nazionali Sanitari (2019-20) mostrando una serie di cifre che generano più di qualche perplessità e pongono un interrogativo: siamo davvero tutti uguali di fronte al diritto alla salute? I dati tra le varie regioni confermano più di un’anomalia in tal senso.

La Costituzione Italiana all’ Art.32 recita che “La Repubblica Italiana tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti”.

In altri termini, la nostra carta costituzione parla chiaro e stabilisce che la salute non può né deve essere appannaggio del reddito individuale o della collocazione territoriale, esprimendo la più alta forma di uguaglianza sociale.

Tutto idealmente molto bello a dirsi anche se, ormai, sembrano solo parole infatti ci si dovrebbe chiedere: possiamo realmente esserne fieri? Siamo davvero nel solco di questi principi?

Negli anni, atteggiamenti a dir poco scellerati – a livello legislativo e normativo – hanno portato ad un progressivo indebolimento del Sistema Sanitario Nazionale (SSN) a discapito del Sistema Sanitario Privato. Ciò che colpisce maggiormente è come vengono distribuiti i fondi necessari per la sussistenza stessa del SSN a livello regionale.

Con la maggiore autonomia a livello territoriale alle Regioni è spettato il compito di “regolamentare e organizzare servizi ed attività destinate alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle Aziende Sanitarie Locali (ASL) e delle aziende ospedaliere”.

Analizzando i dati relativi al 2019/20 possiamo vedere chiaramente come sono stati distribuiti i fondi stanziati dal Governo verso le Regioni italiane e immediatamente salta all’occhio che c’è un netto divario da regione a regione. Tale differenza si afferma in modo sempre più marcato se consideriamo il gap che regna tra Nord, Centro e Sud Italia. Una discrepanza a dir poco scandalosa che non solo non considera il sopra citato Art.32 ma addirittura sembrerebbe confutarlo.

Infatti analizzando alcuni dati, tra i quali quelli forniti dall’ OCPI – Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani – in un’ analisi fatta per l’Università Cattolica del Sacro Cuore da Federica Paudice (Policy Expert presso European Banking Authority), con i suggerimenti del Professor Gilberto Turati (docente di Finanza Pubblica all’Università Cattolica Sacro Cuore) si possono enunciare una serie di considerazioni importanti.

Prima di tutto occorre dire che la ripartizione dei fondi viene stabilita in relazione ad un algoritmo matematico che prende in considerazione vari parametri tra i quali il totale della popolazione delle varie Regioni corretto per l’anzianità presente in ognuna di esse. Quindi considerando la percentuale di anziani residenti in quel dato territorio, il valore ottenuto sarà un importo (pro capite) che entrerà nelle casse della Regione di destinazione attraverso il Fondo Nazionale Sanitario che tiene in conto la popolazione complessiva e, appunto, la percentuale di anziani. Ne consegue che una Regione con l’incidenza di anziani maggiore riceverà più fondi rispetto ad altre (a parità di numero totale di popolazione).

La Regione che ha percepito la somma pro capite maggiore risulta la Liguria, rinomata per avere la percentuale di anziani maggiore, e svetta con i suoi 127 euro (cifra decisamente al di sopra della media nazionale), poi troviamo il Molise che si è attestato ben al di sotto con 56 euro ma ancora peggio è il valore della Basilicata con i suoi 37 euro pro capite. Si può notare immediatamente che esiste una discrepanza molto marcata sia in termini assoluti che relativi ma la situazione si complica ulteriormente se vengono considerati altri parametri.

Se prendiamo in esame la situazione della Campania noteremo una cifra di 59 euro che la colloca in una posizione di bassa classifica in termini di aiuti economici. Il Governatore della Campania, De Luca, aveva fatto notare che la sua Regione soffriva il paradosso di essere tra le Regioni più giovani d’Italia ricordando che la distribuzione del FNS era stato concepito per tenere conto non solo dell’anzianità della regione ma anche della sua deprivazione sociale. Considerando quest’ultimo dato, infatti, la Campania presentava una forte incidenza di patologie infantili e giovanili (obesità, problemi alimentari, alcolismo e tossicodipendenza) tanto da “perdere” circa 300 milioni di euro di FNS in modo, a suo dire, irrazionale.

Proprio questa deprivazione sociale (da intendersi anche in termini di svantaggio dal punto di vista dell’istruzione, lavoro, livello abitativo e delle condizioni familiari) risulta essere un dato significativo da tenere in considerazione; ma – in realtà – non sembra mai essere stato preso in esame e questo, se possibile, è ancora più grave. Stabilendo una sorta di livello di partenza regionale risultante, alla luce delle differenze socioeconomiche, non veritiero se non addirittura paradossale. Questa considerazione, sommata ai dati precedentemente citati, deve farci riflettere e non poco sul “virtuosismo” del nostro SSN.

Il divario territoriale presente nel nostro Paese si evince in modo ancora più marcato a partire dal report fornito da Crea Sanità (Centro per la Ricerca Economica applicata alla Sanità) nella sua XI edizione del 2023. Crea Sanità stila la sua classifica sulla funzionalità del Sistema Sanitario Nazionale partendo da sei elementi: appropriatezza, equità, sociale, esiti, economico-finanziari e innovazione.

Dall’analisi dei singoli risultati – e poi dalla loro somma – abbiamo un’Italia spaccata in due macro-aree: circa 29 milioni di cittadini che vivono nelle 8 Regioni “più virtuose” possono usufruire di una sanità efficiente mentre per l’altra metà della popolazione la situazione è molto più difficile perché non sono stati soddisfatti tutti gli elementi sopra citati.

In pole position troviamo Veneto, Trento e Bolzano (che superano il 50% ottenibile; rispettivamente 59%, 55% e 52%), subito dopo appaiono – ad un livello medio – Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna, Lombardia e Marche (con valori compresi tra 47% e 49%).

Seguono le Regioni più in difficoltà con il raggiungimento degli obiettivi minimi e vediamo Liguria, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Umbria, Molise, Valle d’Aosta e Abruzzo (con valori compresi tra 37% e 43% quindi lontani dalla soglia minima) e come fanalini di coda di una Penisola non equa appaiono tutte le altre regioni con valori inferiori al 32%. Quindi chi vive in Sicilia, Sardegna, Puglia, Basilicata, Campania e Calabria non può contare su un SSR funzionale.

Si nota, quindi, in modo molto marcato che le cifre ottenute tramite il FNS non sono distribuite secondo una logica di potenziamento economico delle Regioni “più in difficoltà” e ciò rischia, drammaticamente, di accentuare questo dislivello tra Nord e Sud Italia.

Questo quadro appena presentato, sommato ai tagli che, in nome dell’Austerity, vengono stabiliti ormai da tempo, ha condotto lo Stato a non potersi più definire adempiente nei confronti della propria Costituzione. Una riflessione deve essere fatta anche in relazione alle richieste federaliste della maggior parte delle Regioni a trazione leghista che vorrebbero allargare, se possibile, questo divario e creare sempre più cittadini di serie A e B.

Riflettiamo, dunque, se questo sia il giusto modo di affrontare la questione relativa alla salute nel nostro Paese o se l’approccio andrebbe completamente rivisto.

Dobbiamo dirci che prima di tutto si tratta di tutelare sul piano sostanziale la salute dei cittadini e delle cittadine italiane, ricordandoci che è formalmente sancita e protetta quale diritto fondamentale e universale.

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Dichiarazione dei redditi 2023, cambiano scaglioni e aliquote

Il 1° gennaio 2022 è entrata in vigore la Legge Bilancio 2022 (l. n. 234 del 30 dicembre 2021), che ha apportato importanti modifiche in materia di Imposta sul reddito delle persone fisiche (c.d. Irpef) prevedendo quattro nuove aliquote per il 2022 accompagnate da nuove detrazioni distinte per categorie di reddito: dipendente, da pensione e autonomo.
La Circolare n°4/E del 18 febbraio 2022 dell’Agenzia delle Entrate, nel fornire chiarimenti circa la nuova Irpef, ha evidenziato che “L’intento della riforma è quello di garantire che sia rispettato il principio di progressività, attraverso la riduzione graduale delle aliquote medie effettive derivanti dall’applicazione dell’Imposta sul reddito delle persone fisiche”. Il risultato atteso è la riduzione della pressione fiscale al fine di “incentivare l’offerta di lavoro e la partecipazione al mercato del lavoro, con particolare riferimento ai giovani […] nonché l’attività imprenditoriale e l’emersione degli imponibili”.
Per effetto della ridefinizione di aliquote e scaglioni, il calcolo dell’Irpef relativo alla dichiarazione dei redditi riferiti all’anno 2022 non sarà eseguito sulla base di cinque scaglioni come avveniva negli anni precedenti, ma di quattro. In particolare, l’aliquota più alta del 43% è stata mantenuta (ma in riferimento ai redditi superiori a 50.000 euro), mentre è stata cancellata quella immediatamente inferiore del 41%. L’aliquota centrale è stata abbassata dal 38 al 35% così come quella inferiore ridotta dal 27 al 25%, infine, è stata mantenuta la quota del 23% relativa ai redditi non superiori a 15.000,00 euro.
Nella legge di bilancio 2022 sono state stabilite anche nuove detrazioni in senso estensivo e migliorativo per i lavoratori dipendenti, per redditi da pensione e per redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente e altri redditi inferiori ai 50.000 euro. Inoltre, continua ad essere riconosciuto il trattamento integrativo di 1.200 euro (c.d. Bonus Renzi) ai lavoratori dipendenti con redditi inferiori ai 15.000 euro e anche a coloro che risultano nella fascia tra i 15.000 e i 28.000 euro, a condizione che la somma di determinate detrazioni «sia di ammontare superiore all’imposta lorda» (art.1, c. 3, l. n. 234/2021).
La riforma tributaria succintamente delineata deve essere esaminata alla luce dei principi fondamentali stabiliti dalla Costituzione. L’istituzione dell’Imposta sul reddito delle persone fisiche istituita con D.P.R. n. 597/1973 e successivamente ricompresa nel Testo Unico delle Imposte sui Redditi (TUIR) approvato con il D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 deve essere considerata – almeno in linea teorica – alla stregua di una norma apicale attuativa della c.d. “Costituzione programmatica”, ossia di quei precetti costituzionali che le forze politiche hanno il compito di attuare con legge al fine di realizzare la Carta stessa.
In particolare viene in esame l’art. 53 Cost., che al primo comma pone il principio della capacità contributiva, in forza del quale il contribuente concorre alla spesa pubblica in base alla maggiore o minore capacità contributiva personale o alla mancanza di tale capacità. Il secondo comma del medesimo articolo stabilisce che il criterio a cui viene informato il sistema tributario è la progressività, nel senso che il tributo è proporzionale alla capacità contributiva, ma progressivamente crescente quanto maggiore è la capacità del contribuente. In questo modo, la Costituzione estende il principio della progressività a tutto il sistema di imposizione, al fine di distribuire equamente il carico tributario,  ancorché il principio di progressività non possa essere applicato a tutte le imposte senza eccezione (si pensi ad esempio alle imposte indirette). Pertanto, tale criterio si estrinseca nella previsione di aliquote di imposta sui redditi combinate a un sistema articolato di deduzioni, detrazioni e crediti d’imposta spettanti.

La scelta del legislatore di ridurre gli scaglioni, ridimensionare le aliquote e stabilire nuovi e più ampi livelli di detrazione in materia di Imposta sul reddito delle persone fisiche prosegue la strada tracciata dai governi passati e manca l’obiettivo della progressività voluta dalla Costituzione

Nel 1974, anno di introduzione dell’Irpef, erano presenti ben trentadue scaglioni di reddito con un’aliquota che andava dal 10 al 72% per lo scaglione eccedente i 258.228,45 euro; nel 1986 le aliquote erano già ridotte a nove, dal 10 al 62% per i redditi eccedenti i 309.874,14 euro. Dal 2007 al 2021 le aliquote sono state cinque, mentre oggi si assiste a un ritorno a quattro fasce di reddito con contestuale abbassamento dell’ultimo scaglione da 75.000 a 50.000 euro per l’applicazione dell’aliquota più alta del 43%.

Anche il Governo Draghi ha confinato il principio di progressività tributaria in aree sempre più strette dell’Irpef allo scopo di stimolare l’economia

Appare chiaro che i profondi mutamenti intervenuti nel corso degli anni nella struttura qualitativa e quantitativa della nostra economia hanno spinto invano il legislatore a utilizzare questo fondamentale istituto come stimolo fiscale per tentare di incidere sul miglioramento dell’occupazione, sulla lotta all’elusione e all’evasione fiscale e sulla stabilizzazione del ciclo economico, trascurando l’equità nella ripartizione delle imposte tra redditi di lavoro e di capitale. Si rileva, infatti, un incremento di trattamenti fiscali diversificati tra contribuenti con uguale reddito ma provenienti da fonti diverse. Per l’effetto, sono venute meno sia la possibilità concreta di “personalizzare” ragionevolmente l’Irpef sulla base di differenti capacità contributive, sia la stessa impronta di progressività che avrebbe dovuto caratterizzare l’ordinamento della totalità dei tributi.

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Proposte N. 1 – Gennaio 2023

Dopo l’arresto dell’ormai ex-presidente, ora condannato a 18 mesi di detenzione preventiva, la popolazione e le forze dell’ordine si sono scontrate in maniera violenta.

“Il nefasto lavoro di ostruzionismo della maggior parte dei deputati è riuscito a creare il caos con l’obiettivo di arrivare al governo prescindendo dalla volontà popolare e dall’ordine costituzionale”: così Pedro Castillo ha iniziato il suo ultimo messaggio alla nazione in qualità di presidente.

Lo scorso 7 dicembre doveva essere discussa una mozione di sfiducia nei suoi confronti – la terza in un anno e mezzo di mandato –, e il presidente ha deciso di anticiparla tentando quello che è stato definito come “autogolpe”: lo scopo principale era sciogliere il Congresso. È stato però anticipato a sua volta e, un’ora dopo, la mozione di sfiducia ha visto 101 voti favorevoli su 130.

Dopo il suo messaggio alla nazione, il potere giudiziario, il tribunale costituzionale, le forze armate e la polizia nazionale si erano dichiarate contro Castillo, rinunciando agli incarichi.

Le cose erano andate diversamente trent’anni fa: il presidente di allora, Alberto Fujimori, non aveva affatto tremato nell’annunciare lo stesso autogolpe, mentre Castillo è apparso agli occhi di tutti particolarmente teso – alcuni politici hanno ipotizzato intossicazione ed induzione. Fujimori invece aveva proclamato lo stato d’emergenza nazionale e ricevuto l’appoggio delle forze dell’ordine, portando a termine il suo intento ed apportando modifiche anche alla Costituzione.

È contro questa stessa Costituzione che si scaglia oggigiorno parte della popolazione, affermando che per Castillo – così come per i suoi predecessori, anch’essi di breve durata – era diventato praticamente impossibile governare dato l’alto grado di ostruzionismo che l’opposizione è legittimata a fare.

Inoltre, tale popolazione è scesa nelle strade per protestare: subito, è seguita la dura repressione della polizia che in alcuni video viene ripresa mentre spara pallottole e lacrimogeni contro i manifestanti – definiti terroristi –, con lo scopo di disperdere e ferire, arrivando anche ad uccidere. Fin’ora, 26 persone sono morte durante le proteste. Tra le zone più infiammate, vi sono Ayacucho, Apurimac, Arequipa e Cuzco: è il sud del Paese, che fin da subito si era sentito rappresentato da Castillo.

Infatti, quando nel 2019 aveva vinto contro Keiko, figlia di Fujimori, la sua vittoria aveva fatto ben sperare, perché il suo programma politico era a favore dell’educazione popolare, della nazionalizzazione delle industrie e di una nuova Costituzione: “questa volta un governo del popolo è arrivato per governare con il popolo e per il popolo, per costruire dal basso. Sarà la prima che volta che il Perù sarà governato da un contadino”, aveva detto. Figlio di contadini, aveva lavorato come risicoltore in Amazzonia ed era diventato insegnante di scuola primaria, divenendo conosciuto durante lo sciopero degli insegnanti del 2017.

Tuttavia, anche l’ex-presidente boliviano Evo Morales ha da poco riconosciuto che Castillo ha dovuto governare in un sistema istituzionale “perverso”, con la Costituzione di Fujimori e con un Parlamento a maggioranza fujimorista. Tre dettagli più che rilevanti, poiché al Congresso va chiesto il permesso per nominare i ministri e viaggiare all’estero e perché l’articolo 113 della Costituzione stabilisce che tra i motivi per la rimozione del presidente vi è anche la “permanente incapacità morale o fisica, dichiarata dal Congresso.”

È proprio con questa motivazione che dopo solo quattro mesi dall’elezione è arrivata la prima mozione per “permanente incapacità morale”, seguita da una seconda a marzo 2022 e dall’ultima, questo dicembre.

Riassumendo, possiamo dire che le cause principali dietro a questa destituzione sono la grande frammentazione dei partiti che spesso impedisce ad un presidente di ottenere la maggioranza, la tendenza dei partiti dell’opposizione a generare un clima teso ed avere elezioni anticipate e una presidenza debole che, oltre alle accuse di corruzione ed incompetenza, non è riuscita a creare un governo stabile, nominando più di 50 ministri in meno di 12 mesi.

Il Congresso ora è pieno di parlamentari che rappresentano semplicemente se stessi ed interessi imprenditoriali, mentre i manifestanti chiedono che i deputati e la neo-presidente Dina Boluarte rinuncino e che ci siano elezioni anticipate. La stessa Boluarte, però, ha recentemente affermato che le elezioni si svolgeranno ad aprile 2024, inasprendo ulteriormente le proteste e le conseguenti repressioni, che continuano a mietere vittime.

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L’art. 11 della Costituzione limita il ricorso alla guerra ma ciò non equivale ad una dichiarazione di neutralità perpetua
E’ consentita solo la guerra di difesa perché se questa avesse carattere offensivo sarebbe incostituzionale
L’invio di armamenti a supporto dell’Ucraina da parte del nostro Paese pur essendo ammissibile sul piano del diritto internazionale integra una violazione dell’art. 117 della Costituzione

Il conflitto in corso tra la Federazione Russa e l’Ucraina vede la partecipazione del nostro Paese in veste di fornitore di armamenti ed equipaggiamento alle Forze Armate ucraine. Infatti, il 1° marzo, i due rami del Parlamento seguendo una prassi consolidata hanno approvato due risoluzioni gemelle, che hanno impegnato il Governo a cedere armamenti, apparati e strumenti militari per consentire all’Ucraina di esercitare il diritto alla legittima difesa.
La decisione del Governo italiano solleva almeno due questioni molto importanti sotto il profilo giuridico: in primo luogo, se l’invio di armi letali a una delle parti di un conflitto armato sia compatibile con la Costituzione e con i trattati internazionali; e poi, come il nostro Paese si qualifichi nel teatro bellico, prestando tale supporto.
La Costituzione italiana determina quando lo Stato italiano possa ricorrere legittimamente alla forza armata attraverso le disposizioni di cui agli artt. 10, c.1, e 11.
La prima disposizione, è una norma di adattamento automatico delle norme internazionali che conferisce al diritto consuetudinario internazionale e al diritto cogente un rango gerarchico superiore alla legge. Ne consegue che nel nostro ordinamento sono proibite tutte le azioni vietate dal diritto consuetudinario e dal diritto cogente come la norma sul divieto di aggressione, rispetto alla quale la norma interna di adattamento impone al nostro Stato di non ricorrere, singolarmente o insieme ad altri Stati, alla forza armata che possa qualificarsi come aggressione e non stipulare alleanze militari di natura aggressiva.
L’art. 11, al primo periodo, esprime il principio pacifista del ripudio della guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali, mentre il periodo successivo consente limitazioni di sovranità necessarie al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale mediante la partecipazione alle organizzazioni internazionali competenti. E’ pacifico che l’art. 11 Cost. impegni lo Stato italiano ad una restrizione al ricorso alla guerra, ma ciò non equivale ad una dichiarazione di neutralità perpetua, in quanto rimane esente da divieto il ricorso alla guerra di difesa.

Il Governo italiano si è impegnato a cedere armamenti all’Ucraina

L’art. 117, c.1 conferisce, altresì, ai trattati internazionali, un rango gerarchico superiore alla legge, pertanto ci si trova in un ambito nel quale la legalità costituzionale è strettamente intrecciata con il rispetto del diritto internazionale, e la risposta alle questioni sollevate prima non può prescindere dall’esame di alcuni istituti di diritto internazionale.
In primo luogo il diritto all’autodifesa cristallizzato nell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite che garantisce ad ogni Stato attaccato “il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva”. Sotto questo profilo la prestazione di forniture di armi a uno Stato che sta reagendo a un attacco armato non è di per sé in contrasto con l’art. 11 della Costituzione.
In riferimento all’istituto della neutralità, il diritto internazionale classico stabilisce obblighi stringenti di astensione e imparzialità nei confronti dei belligeranti. E’ noto che la concezione della neutralità sia profondamente mutata insieme con la trasformazione della guerra da duello tra belligeranti a fattore di destabilizzazione della società internazionale, e che in linea di principio la neutralità è contraria al sistema di sicurezza collettiva sancito dall’ONU (Carta delle Nazioni Unite, art. 2, c.5). Tuttavia, bisogna tenere presente che le disposizioni della Carta dell’ONU che escludono l’applicazione delle regole di neutralità al fine di consentire le azioni militari dell’ONU, sono subordinate ad una decisione vincolante del Consiglio di Sicurezza e tale intervento, nel caso di specie, non vi è stato. Ne consegue lo Stato aggressore può adottare contromisure nei confronti del nostro Paese quale fornitore di aiuti militari in violazione della neutralità.
Infine, in riferimento al rispetto degli obblighi internazionali, viene in considerazione il Trattato sul commercio delle armi entrato in vigore il 24 dicembre 2014. Esso si applica anche al trasferimento di armi di natura non commerciale, prevedendo tra i casi di divieto assoluto l’esportazione «qualora al momento dell’autorizzazione [lo Stato] sia a conoscenza del fatto che le armi o i beni possono essere utilizzati per la commissione di genocidi, crimini contro l’umanità, gravi violazioni delle Convenzioni di Ginevra del 1949, attacchi diretti a obiettivi o soggetti civili protetti in quanto tali o altri crimini di guerra definiti come tali dagli accordi internazionali di cui lo Stato è parte» (art.6, c.3). Ebbene, i decreti governativi sull’invio di armi all’Ucraina non contengono alcuna menzione del Trattato sul commercio delle armi.
In conclusione, la scelta politica dell’invio di armamenti all’Ucraina da parte del nostro Paese, pur ammissibile sul piano del diritto internazionale (salvo quanto sopra espresso in materia di neutralità), può configurare una violazione dell’art. 117 Cost. e delle altre disposizioni costituzionali, in riferimento alla violazione degli obblighi internazionali che regolano i trasferimenti di armi.

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Stefano Mancuso – è lui stesso a dirlo – ama le piante. Intelligenti, democratiche, sensibili e cooperative fanno della Terra, la culla della vita. Genitrici primordiali dell’esistenza per come la conosciamo noi oggi. Saggio sopraffino di “tecnologia naturale” e di società a-burocratica.

Il libro scorre, ironico e diretto, tra argomenti di cultura generale e di ambito scientifico. Mai banale e assolutamente politically un-correct, Mancuso – direttore del Laboratorio Internazionale di Neurobiologia Vegetale dell’Università degli Studi di Firenze, membro fondatore dell’International Society for Plants Signaling & Behavior e socio ordinario dell’Accademia dei Georgofili – si fa portavoce della comunità verde identificandola come unica opportunità di salvezza per il futuro della specie umana, messo a repentaglio dagli attuali cambiamenti climatici.

E quale parola migliore di quella costituzionale? Così, La nazione delle piante prende la forma di un’ideale Costituzione: otto gli articoli che la compongono, corredati da chiarimenti e commenti arguti, sintetici e puntuali. Ne viene fuori il quadro di una civiltà che, se fosse di natura antropica, guadagnerebbe sicuramente l’appellativo utopica, ma che, proprio in virtù dell’essere quotidianamente sotto gli occhi di tutti, diventa un traguardo verso cui correre.

Con la proattività tipica di ogni scienziato, l’autore immagina città ricoperte di erba, alberi e fiori, e sottopone al lettore l’urgenza di un poderoso e globale investimento in attività di rimboschimento. La vita senza le piante è impensabile: proteggerle significa difendere le sorti del nostro destino e, imparando da loro, dovrebbero essere concepiti nuovi modelli di abitare.

Casa editrice: Editori Laterza

Pagine: 139

Prezzo: 12,00 €

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