Diritto alla salute e economia

Parte Seconda: dal nuovo Titolo V al pareggio di bilancio

Nel 2001, in attuazione del principio di autonomia finanziaria stabilito dall’art. 119 della Costituzione, il Titolo V della Carta venne modificato costituzionalizzando il federalismo fiscale. L’idea di fondo, che sposava le esigenze di oculata gestione della spesa a favore della tenuta dei conti pubblici, era che lo spostamento di una parte della potestà fiscale agli enti territoriali avrebbe assicurato, mediante una più diretta rappresentanza, una maggiore responsabilizzazione degli organi di governo degli enti decentrati in relazione al reperimento delle risorse necessarie al loro finanziamento, e un migliore utilizzo delle risorse disponibili. Nell’arco temporale che va dal 2010 al 2019 la crescita economica italiana fu bassa. Per questa ragione le risorse destinate alla sanità subirono una contrazione in rapporto al Pil. I governi che si sono succeduti nel periodo considerato, ancorché abbiano aumentato in termini nominali la spesa sanitaria, hanno dotato il servizio sanitario nazionale di un finanziamento inferiore persino all’inflazione media annua, realizzando un sostanziale definanziamento per un importo stimato in 37 miliardi di euro. Alla vigilia di quel decennio venne emanata la l. n. 42/2009, cd. “delega sul federalismo fiscale”, che responsabilizzava tutti gli attori istituzionali nell’esercizio del potere di spesa fissando i criteri generali per le politiche finanziarie quali il rispetto dei vincoli di bilancio imposti dai trattati internazionali (art. 17). Il decreto legislativo attuativo n. 68/2011 sanciva a decorrere dal 2013 la “soppressione” dei trasferimenti in favore del c.d. fabbisogno sanitario nazionale standard determinato annualmente, con una scelta politica in senso proprio. Inoltre, stabiliva una suddivisione tra le funzioni rientranti nei livelli essenziali delle prestazioni (cd. “L.e.p.”) di cui all’art. 117, comma2, lett. m), Cost. il cui finanziamento integrale veniva garantito, e le funzioni non essenziali.

Nel 2001 il Titolo V della Costituzione viene modificato all’interno di un processo di trasformazione dello Stato in senso federale che è tutt’ora in corso Il conferimento di funzioni e competenze alle Regioni si è rivelato un formidabile strumento di controllo della spesa pubblica, anche sanitaria.

E’ bene ricordare che nell’ottobre del 2009 la Commissione europea avviava una procedura per deficit eccessivo nei confronti dell’Italia, indice dell’inefficacia dei meccanismi interni utilizzati sino ad allora a contenere la spesa. Nel biennio 2010-2011 i paesi mediterranei dell’Unione Europea – tra i quali l’Italia, con la c.d. “crisi dello spread” – venivano colpiti dalla crisi del debito sovrano. A questa crisi, le istituzioni comunitarie risposero con un aggiornamento del Patto di stabilità e crescita che tra le altre cose prevedeva un irrigidimento dei vincoli di finanza pubblica e del relativo sistema sanzionatorio, con l’adozione del “Six pack”. Impegni tutti puntualmente assunti dal nostro paese con la sottoscrizione del c.d. Fiscal Compact (2 marzo 2012). Tale accordo vincolava le parti ad avere un bilancio pubblico in pareggio o in avanzo e, relativamente all’andamento della spesa pubblica, poneva la c.d. regola sull’evoluzione della spesa, un dispositivo che collegava l’aumento del tasso di crescita della spesa pubblica al tasso di crescita del PIL potenziale. Sulla base dei dati forniti dalla Ragioneria Generale dello Stato, nel periodo che va dal 2013 al 2019, (ossia fino alla circostanza eccezionale della pandemia da Covid-19 che ha comportato una sospensione controllata del Patto di stabilità), il rapporto indebitamento netto/PIL in Italia è stato inferiore al 3%. Peraltro, nel maggio 2013 il Consiglio Europeo abrogava la decisione sul deficit eccessivo per l’Italia per sopravvenuta ed integrale correzione dello stesso e da allora nei confronti del nostro Paese non è stata più attivata una procedura per deficit eccessivo. L’Italia ha avuto finalmente i “conti in ordine”.Tutto ciò è stato possibile grazie al coordinamento e l’equilibrio della finanza pubblica raggiunto con l’impianto federalista che ha reso gli enti territoriali, comprese le Regioni, corresponsabili del raggiungimento degli obiettivi assunti dall’Italia in sede Europea. Tale responsabilizzazione è stata realizzata estendendo agli enti territoriali i vincoli di bilancio imposti al Governo nazionale. In particolare, la partecipazione delle amministrazioni regionali agli obiettivi di finanza pubblica assunti dall’Italia in sede europea è avvenuta dapprima in base al c.d. Patto di stabilità interno, che poneva sanzioni a carico degli enti inadempienti per la quota ad essi imputabile. Successivamente, con la sottoscrizione del “Fiscal compact” nel 2012 e del c.d. principio di pareggio di bilancio, per Regioni ed altri enti locali l’equilibrio finanziario si considera rispettato se, in sede di rendiconto, viene conseguito un risultato di competenza non negativo, ossia se le entrate accertate risultano pari o superiori alle spese impegnate. Fermo restando che il mancato obiettivo del pareggio di bilancio determina l’applicazione di pesanti misure sanzionatorie e dei c. d. piani di rientro. Pare evidente che l’evoluzione in senso federalista del nostro Paese abbia conseguito nel periodo 2013 – 2019 l’obiettivo del concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico. Gli obiettivi di bilancio sono stati raggiunti grazie a una politica di stanziamenti oggettivamente insufficienti anche per quanto riguarda la sanità. Le ricadute sociali di questo rigido controllo della spesa (mancati investimenti, assunzioni, ecc.) non hanno tardato a presentarsi agli italiani sotto forma di disservizio cronico – se non di mancato funzionamento – che affligge molti settori della la sanità pubblica.

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M.G.: Egregia Dott.ssa Mariantonietta Cerbo, intanto la ringrazio per la sua disponibilità e le faccio i complimenti per la sua vita dedicata alle tematiche penitenziarie e all’impegno politico. La riforma della giustizia penale si pone l’obiettivo di accorciare le tempistiche dei processi penali, per questa ragione la novella introduce numerosi meccanismi deflattivi mentre la giustizia riparativa sembra andare in una direzione opposta. E’ proprio così?
M.C.: Non la vedo in questo modo. Infatti, la riforma consente al giudice della cognizione di applicare anche pene sostitutive delle pene detentive brevi, che rientrano nel modello di giustizia riparativa particolarmente la pena sostitutiva del L.P.U. Si aggiunga che quando la pena sostitutiva comminata scende al di sotto dei tre anni è suscettibile di trasformarsi in affidamento in prova al servizio sociale con accesso dalla libertà anche su proposta del P.M. ai sensi delle nuove previsioni. L’effetto deflattivo dei processi, pertanto, è assicurato e il modello di giustizia portato avanti dalla Ministra Cartabia dimostra di essere non in contrasto, bensì coerente con gli obiettivi di celerità auspicati. La riforma ha, pertanto, contribuito a sistematizzare un nuovo modello raccordandolo con le prime prescrizioni di giustizia riparativa, già presenti in nuce nell’Ordinamento Penitenziario del 1975, basi pensare all’art. 47 c. 7 O.P. che prevede che “l’affidato si adoperi in quanto possibile in favore della vittima del suo reato”. Nella mediazione penale, che è parte del modello di giustizia riparativa, può ravvisarsi un ostacolo alle esigenze di celerità laddove la vittima frapponga resistenze al percorso di riparazione dell’offesa. Tuttavia, nell’economia di una riforma assai complessa credo  che ciò che avrà più impatto sarà l’ampliamento dell’ambito di applicazione dell’istituto della messa alla prova con la sospensione del procedimento, che vede al centro del programma di trattamento previsto lo svolgimento di L.P.U. come riparazione simbolica nei confronti della vittima nonché dell’ intera comunità di appartenenza.

La Dott.ssa Mariantonietta Cerbo, sociologa esperta del settore penitenziario, ci illustra il ruolo dell’intervento apportato dalla legge n. 134/2021 e dal d.lgs. n. 150 del 2022 nel superare i modelli retributivo e rieducativo

M.G. Questa sistemazione risponde alle aspettative? Secondo Lei è un buon risultato?
M.C.: Gli effetti che nascono dall’esito positivo di un programma di giustizia riparativa mettono in luce che nasce un nuovo modello penale. Esso offre percorsi atti a favorire la definizione anticipata del procedimento e, insieme, permette di sviluppare un percorso interiore del reo verso una presa di coscienza del disvalore della propria azione antigiuridica. Basti pensare che il reo aderisce ad un programma con la volontà di ricucire lo “strappo” che il suo reato ha prodotto in seno alla società. I nuovi percorsi di definizione anticipata del procedimento si aggiungono a istituti già  esistenti come l’estinzione del reato per condotte riparatorie ex art. 162 ter c.p., perciò non posso che ravvisare un buon risultato complessivo. In riferimento all’esecuzione penitenziaria, l’ampliamento apportato della riforma Cartabia, in particolare con il nuovo art. 15 – bis O.P., si pone organicamente ed in continuità con un percorso precedente che ha fatto da apripista. Mi preme ricordare che la possibilità di partecipazione dei ristretti a programmi di natura riparativa con lo svolgimento di L.P.U. era già presente con gli artt. 20 ter e 21 c. 4ter dell’ Ordinamento Penitenziario.

M.G.: Dopo il record di suicidi del 2022, da più parti si è parlato di “situazione insostenibile” delle carceri italiane. Secondo Lei quali sono i settori nei quali si deve intervenire, al di là della riforma?
M.C.: Si parla costantemente dei suicidi nelle carceri, tuttavia si fatica a individuare le risposte a un problema che origina dal disagio causato da molteplici fattori. Anzitutto, il disagio psichico che colpisce detenuti e anche operatori penitenziari, in particolare quelli addetti alla vigilanza che svolgono un lavoro estremamente usurante sul piano psicologico. In secondo luogo, le condizioni delle carceri italiane negli ultimi anni sono andate peggiorando sotto diversi punti di vista. Vi è carenza di organico specialmente per quanto riguarda i Direttori penitenziari. L’edilizia penitenziaria necessita di una riprogettazione architettonica globale degli spazi che ne migliori la vivibilità e soprattutto la funzionalità in riferimento all’espletamento delle attività rieducative trattamentali. Sono aumentate le problematiche attinenti alla tutela della salute dei detenuti. Nella riforma Cartabia c’è la volontà di cambiare la visuale intorno al mondo delle carceri. La Ministra ha sempre detto con chiarezza che, quantunque il senso comune veda la pena come detenzione in carcere a carattere afflittivo, la Costituzione non parla  mai di pena “detentiva”, pertanto questa dovrebbe impiegata solo come extrema ratio e solo nei confronti di soggetti con carriere criminali importanti. La persona che ha commesso il reato deve risarcire la comunità civile del proprio gesto, ma la restrizione in carcere non può essere l’unica o la migliore soluzione, soprattutto per i suoi effetti stigmatizzanti e desocializzanti che producono recidiva.

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Una biografia scritta dalla compagna Francesca Della Valle racconta anche gli ultimi mesi di vita di Lando Buzzanca, celebre attore italiano recentemente scomparso, mettendo in luce aspetti controversi della sua amministrazione di sostegno e aprendo una riflessione sull’opportunità di riformare la l. n. 6 del 2004

Francesca Della Valle è una giornalista e autrice di successo che vanta un curriculum vastissimo con collaborazioni con maestri del giornalismo come Valentino Parlato e registi come Beppe Ferrara e Mario Monicelli nella stesura di progetti sulla legalità. Nel 2009 ha conseguito il Premio Sole D’Oro del Comune di Salerno per la sua attività artistica ed imprenditoriale e il Premio come Attrice e Produttrice al Valva Film Festival. Sino al 2016 ha lavorato all’estero con la propria trasmissione di cultura e riflessione, Cultpurnia, conseguendo premi come giornalista anche nel mondo arabo e nell’estremo oriente. E’ stata la compagna del celebre attore, noto in tutto il mondo, Lando Buzzanca e proprio l’amore per l’artista è ciò che l’ha spinta a ritornare in Italia dal 2016 sino alla sua recente scomparsa. Le drammatiche vicende legate alla degenza e alla morte del Maestro del cinema degli anni ’70 l’hanno portata a fondare l’associazione “Labirinto 14 Luglio” a tutela dei diritti delle persone fragili e a pubblicare una biografia del compagno – Lando Buzzanca: amore mio – per i tipi della Protos Edizioni.

M.G.: Gentile Francesca Della Valle il suo libro è una biografia su Lando Buzzanca e insieme una autobiografia che denuncia una vicenda complessa sulla gestione di una persona fragile beneficiaria dell’amministrazione di sostegno. Secondo lei quali sono i rischi oggi sconosciuti di questo istituto?
F.D.V.: Tutti pensiamo che l’amministrazione di sostegno sia la figura che l’ordinamento pone a tutela di un soggetto in un momento particolarmente difficile della sua vita. In realtà, la legge ha un vizio di fondo perché ha margini di discrezionalità eccessivamente ampi e ciò espone gli amministrati al rischio concreto di subire abusi derivanti da un utilizzo improprio e talvolta strumentale dell’istituto. L’ampiezza dei poteri che l’ADS (Amministratore di sostegno) ha il diritto di esercitare al posto del beneficiario, infatti, sono così estesi, intensi e penetranti che, in assenza di una effettiva vigilanza del Giudice Tutelare, la figura si trasforma in quella del “carceriere” dell’amministrato. Lando Buzzanca è stato beneficiario e ciò gli ha impedito di contrarre matrimonio con me contro la sua volontà chiaramente manifestata nelle pubblicazioni matrimoniali, poi lo ha costretto ad intraprendere un percorso di cura, a mio avviso, inadeguato lontano dalla sua casa, dal suo medico di fiducia e dalla persona con la quale aveva una relazione. Questa esperienza mi ha fatto capire che la discrezionalità concessa dalla legge è tale da poter annullare l’autodeterminazione di un individuo, e ciò la pone in contrasto con la Costituzione e con legge stessa, la quale suppone un confronto continuo tra amministratore e amministrato sulle decisioni da assumere. Questo è ciò che è accaduto a Lando Buzzanca: il decreto della sua amministrazione di sostegno si è trasformato in una sorta di condanna senza reato perché dal momento del suo ricovero e poi, dalla reclusione in RSA per undici mesi e sino alla sua morte, non si è tenuto minimamente conto della sua volontà.

M.G.: In presenza di conflitto endofamiliare il giudice tutelare sceglie un professionista esterno perché ritenuto imparziale rispetto agli interessi del beneficiario. Lei ritiene che questa imparzialità sia garantita?
F.D.V.: Occorre precisare che in questa vicenda il conflitto riguardava Lando Buzzanca e i suoi figli, in ragione di vecchi dissapori. Il mio ingresso nella sua vita nel contesto della nostra relazione ha coinciso con il tentativo da parte mia di riequilibrare i rapporti familiari. Per questa ragione non posso parlare di imparzialità nei miei confronti in riferimento all’amministrazione di Lando Buzzanca. Il mio libro Lando Buzzanca: amore mio, racconta una vicenda personale nella quale l’ADS non ha tenuto minimamente conto della volontà dell’amministrato.

Un diritto ai sentimenti

M.G.: In una società complessa e burocratizzata sarà sempre più difficile per una persona fragile coltivare il legame affettivo con la persona che vuole prendersi cura di lei?
F.D.V.: Sì, e la legge sull’amministrazione di sostegno è l’esempio di un uso distorto delle leggi rispetto ai fini che si vorrebbero perseguire. All’amministrato, infatti, non viene garantita la “cura della persona” ma piuttosto la sostituzione della sua volontà con quella di un amministratore che non lo conosce affatto e che ha margini di intervento virtualmente infiniti. Questo si traduce in un annientamento e una sopraffazione della personalità e dei diritti individuali, specialmente quando la persona risulta in salute. Nel mio caso questa legge ha avuto il tragico effetto di separare Lando Buzzanca dalla mia vita. Chi avrebbe potuto prendersi cura di lui meglio della sua compagna? Lando non poteva essere visitato se non dietro autorizzazione dell’ADS. Anche il suo collega e amico di una vita, Vincenzo Raso, è riuscito a vederlo solo una volta durante la degenza e soltanto dopo molte insistenze. In seguito alla vicenda che ho vissuto è nata l’associazione “Labirinto 14 Luglio” che raccoglie casi documentati di abusi con un team giuridico guidato dall’avvocato Giuseppe Reale e si batte per l’abrogazione della l. n. 6 del 2004 e la sostituzione con una nuova normativa. Viviamo un’epoca in cui intere generazioni di cittadini subiscono un’irragionevole compressione dei propri diritti individuali soprattutto in riferimento alla propria capacità di autodeterminazione nella sfera affettiva, assistenziale e patrimoniale. Sono convinta che la mia battaglia sia solo la “punta dell’iceberg” rispetto a un problema che sta emergendo in tutta la sua importanza. Come non ricordare il caso di Gina Lollobrigida amministrata per anni e disperata per questo, o il recente caso di Gianni Vattimo? Come ognuno vede, si tratta di persone in perfetta salute che hanno subito o che stanno subendo questo tipo di abuso.

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Dichiarazione dei redditi 2023, cambiano scaglioni e aliquote

Il 1° gennaio 2022 è entrata in vigore la Legge Bilancio 2022 (l. n. 234 del 30 dicembre 2021), che ha apportato importanti modifiche in materia di Imposta sul reddito delle persone fisiche (c.d. Irpef) prevedendo quattro nuove aliquote per il 2022 accompagnate da nuove detrazioni distinte per categorie di reddito: dipendente, da pensione e autonomo.
La Circolare n°4/E del 18 febbraio 2022 dell’Agenzia delle Entrate, nel fornire chiarimenti circa la nuova Irpef, ha evidenziato che “L’intento della riforma è quello di garantire che sia rispettato il principio di progressività, attraverso la riduzione graduale delle aliquote medie effettive derivanti dall’applicazione dell’Imposta sul reddito delle persone fisiche”. Il risultato atteso è la riduzione della pressione fiscale al fine di “incentivare l’offerta di lavoro e la partecipazione al mercato del lavoro, con particolare riferimento ai giovani […] nonché l’attività imprenditoriale e l’emersione degli imponibili”.
Per effetto della ridefinizione di aliquote e scaglioni, il calcolo dell’Irpef relativo alla dichiarazione dei redditi riferiti all’anno 2022 non sarà eseguito sulla base di cinque scaglioni come avveniva negli anni precedenti, ma di quattro. In particolare, l’aliquota più alta del 43% è stata mantenuta (ma in riferimento ai redditi superiori a 50.000 euro), mentre è stata cancellata quella immediatamente inferiore del 41%. L’aliquota centrale è stata abbassata dal 38 al 35% così come quella inferiore ridotta dal 27 al 25%, infine, è stata mantenuta la quota del 23% relativa ai redditi non superiori a 15.000,00 euro.
Nella legge di bilancio 2022 sono state stabilite anche nuove detrazioni in senso estensivo e migliorativo per i lavoratori dipendenti, per redditi da pensione e per redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente e altri redditi inferiori ai 50.000 euro. Inoltre, continua ad essere riconosciuto il trattamento integrativo di 1.200 euro (c.d. Bonus Renzi) ai lavoratori dipendenti con redditi inferiori ai 15.000 euro e anche a coloro che risultano nella fascia tra i 15.000 e i 28.000 euro, a condizione che la somma di determinate detrazioni «sia di ammontare superiore all’imposta lorda» (art.1, c. 3, l. n. 234/2021).
La riforma tributaria succintamente delineata deve essere esaminata alla luce dei principi fondamentali stabiliti dalla Costituzione. L’istituzione dell’Imposta sul reddito delle persone fisiche istituita con D.P.R. n. 597/1973 e successivamente ricompresa nel Testo Unico delle Imposte sui Redditi (TUIR) approvato con il D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 deve essere considerata – almeno in linea teorica – alla stregua di una norma apicale attuativa della c.d. “Costituzione programmatica”, ossia di quei precetti costituzionali che le forze politiche hanno il compito di attuare con legge al fine di realizzare la Carta stessa.
In particolare viene in esame l’art. 53 Cost., che al primo comma pone il principio della capacità contributiva, in forza del quale il contribuente concorre alla spesa pubblica in base alla maggiore o minore capacità contributiva personale o alla mancanza di tale capacità. Il secondo comma del medesimo articolo stabilisce che il criterio a cui viene informato il sistema tributario è la progressività, nel senso che il tributo è proporzionale alla capacità contributiva, ma progressivamente crescente quanto maggiore è la capacità del contribuente. In questo modo, la Costituzione estende il principio della progressività a tutto il sistema di imposizione, al fine di distribuire equamente il carico tributario,  ancorché il principio di progressività non possa essere applicato a tutte le imposte senza eccezione (si pensi ad esempio alle imposte indirette). Pertanto, tale criterio si estrinseca nella previsione di aliquote di imposta sui redditi combinate a un sistema articolato di deduzioni, detrazioni e crediti d’imposta spettanti.

La scelta del legislatore di ridurre gli scaglioni, ridimensionare le aliquote e stabilire nuovi e più ampi livelli di detrazione in materia di Imposta sul reddito delle persone fisiche prosegue la strada tracciata dai governi passati e manca l’obiettivo della progressività voluta dalla Costituzione

Nel 1974, anno di introduzione dell’Irpef, erano presenti ben trentadue scaglioni di reddito con un’aliquota che andava dal 10 al 72% per lo scaglione eccedente i 258.228,45 euro; nel 1986 le aliquote erano già ridotte a nove, dal 10 al 62% per i redditi eccedenti i 309.874,14 euro. Dal 2007 al 2021 le aliquote sono state cinque, mentre oggi si assiste a un ritorno a quattro fasce di reddito con contestuale abbassamento dell’ultimo scaglione da 75.000 a 50.000 euro per l’applicazione dell’aliquota più alta del 43%.

Anche il Governo Draghi ha confinato il principio di progressività tributaria in aree sempre più strette dell’Irpef allo scopo di stimolare l’economia

Appare chiaro che i profondi mutamenti intervenuti nel corso degli anni nella struttura qualitativa e quantitativa della nostra economia hanno spinto invano il legislatore a utilizzare questo fondamentale istituto come stimolo fiscale per tentare di incidere sul miglioramento dell’occupazione, sulla lotta all’elusione e all’evasione fiscale e sulla stabilizzazione del ciclo economico, trascurando l’equità nella ripartizione delle imposte tra redditi di lavoro e di capitale. Si rileva, infatti, un incremento di trattamenti fiscali diversificati tra contribuenti con uguale reddito ma provenienti da fonti diverse. Per l’effetto, sono venute meno sia la possibilità concreta di “personalizzare” ragionevolmente l’Irpef sulla base di differenti capacità contributive, sia la stessa impronta di progressività che avrebbe dovuto caratterizzare l’ordinamento della totalità dei tributi.

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